Подготовлены редакции документа с изменениями, не вступившими в силу

Статья 8.1. Применение риск-ориентированного подхода при организации государственного контроля (надзора)

1. В целях оптимального использования трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора), снижения издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) может применяться риск-ориентированный подход.

1.1. Перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, определяется Правительством Российской Федерации.

1.2. Перечень видов регионального государственного контроля (надзор а), в отношении которых применяется риск-ориентированный подход, устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить виды регионального государственного контроля (надзора), при организации которых риск-ориентированный подход применяется в обязательном порядке.

2. Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля (надзора), при котором в предусмотренных настоящим Федеральным законом случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю, мероприятий по профилактике нарушения обязательных требований определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

(см. текст в предыдущей редакции)

3. Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом государственного контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска - также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

4. Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом. Критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора) определяются высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом или Правительством Российской Федерации. Правительство Российской Федерации вправе определить общие требования к критериям отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности при организации регионального государственного контроля (надзора), а также к порядку их установления.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. В случае, если критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска предусматривают проведение органом государственного контроля (надзора) расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения, методики такого расчета утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности.

6. Правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации. Указанные правила должны предусматривать возможность подачи юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем заявления об изменении присвоенных им ранее категории риска или класса (категории) опасности.

7. В случае, если в соответствии с федеральным законом отнесение деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности осуществляется в рамках осуществляемых органом государственного контроля (надзора) полномочий по государственной регистрации, выдаче разрешения (специального права) или иных подобных полномочий, правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются нормативным правовым актом, устанавливающим порядок осуществления указанных полномочий такого государственного органа.

8. Положениями о видах федерального государственного контроля (надзора) может быть предусмотрено использование органами государственного контроля (надзора) индикаторов риска нарушения обязательных требований как основание для проведения внеплановых проверок. Индикаторы риска нарушения обязательных требований разрабатываются и утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности, и подлежат размещению в сети "Интернет".

(см. текст в предыдущей редакции)

Открыть полный текст документа

Формирование чёткой базы данных по подконтрольным субъектам, стыковка систем оценки рисков разных контрольно-надзорных органов и актуализация обязательных требований - такие ключевые аспекты внедрения риск-ориентированной модели проведения проверок обозначили участники экспертного семинара, организованного 17 марта Аналитическим центром при Правительстве РФ и при Правительстве РФ по поручению министра РФ по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова. Представленные на семинаре лучшие практики применения риск-ориентированного подхода и оценки эффективности в контрольно-надзорной деятельности будут в ближайшее время обобщены экспертным и научным сообществом.

На начало 2016 года системы управления рисками использовались в той или иной мере при осуществлении 12 видов федерального государственного контроля и надзора. Апробация риск-ориентированного подхода идёт в пяти ведомствах: МЧС, Ростехнадзоре, Роструде, Роспотребнадзоре и ФНС.

ФНС, по мнению большинства экспертов, демонстрирует наибольшие успехи в части перехода на риск-ориентированную модель контроля и надзора. По словам заместителя руководителя ведомства Даниила Егорова, разработать модель управления рисками и выделить приоритетные объекты для проверок ФНС пришлось, когда стало ясно, что служба физически не может справиться с проведением выездных проверок в отношении всех налогоплательщиков. Результатом перехода на новую модель стало значительное сокращение числа ежегодно проводимых выездных проверок - со 100 тысяч в 2007 году до 30 тысяч в 2015-м.

Во главе угла стоит система стратегического менеджмента. Только после того, как мы чётко определим все цели, мы сможем нарисовать карту рисков. Второе - это система показателей, система KPI. Если эта система не выстроена, то не будет никакой синергии», - отметил Даниил Егоров.

Важные аспекты перехода на риск-ориентированный контроль, по его словам, - это внедрение современных информационных систем, централизация управления рисками, максимальное раскрытие данных и работа с налогоплательщиками, их консультативная поддержка и стимулирование добровольной уплаты налогов.

Создав мощную ИТ-платформу для исполнения налоговой функции, они получили возможность реально, а не формально внедрять риск-ориентированный подход. Некоторые контрольно-надзорные органы, отдавая дань моде, говорят, что уже имеют систему управления рисками. Но, внимательно рассмотрев их, мы понимаем, что это только фрагмент целостного механизма», - отметил заместитель начальника контрольного управления Президента РФ Валентин Летуновский.

Другие ведомства начали внедрять риск-ориентированную модель проверок позже, однако тоже успели накопить определённый опыт. Так, Роспотребнадзор определил 9 территориальных органов для апробации нового подхода, определил порядок формирования единого федерального реестра юрлиц и индивидуальных предпринимателей, подлежащих надзору с их стороны. Реестр содержит сведения, позволяющие относить объект к определённому классу причинения вреда по таким критериям, как вероятность нарушения законодательства, тяжесть последствий таких нарушений и численность населения, подверженного воздействию. К объектам низкого риска, которые выводятся из-под планового надзора, Роспотребнадзор отнёс около 54% объектов транспортной инфраструктуры, 33% промышленных предприятий. План проверок на 2016 год сформирован с учётом риск-ориентированного подхода, в итоге число плановых проверок на 2016 год сократилось на 30% по сравнению с прошлым годом, сообщил замглавы Роспотребнадзора Михаил Орлов.

При внедрении риск-ориентированной модели важно обеспечить стыковку профилей риска между разными ведомствами, отвечающими за смежные сферы, подчеркнул Валентин Летуновский. В качестве примера он привёл Роспотребнадзор, Россельхознадзор и Росприроднадзор. Координирующая функция должна быть возложена на конкретный госорган - главного методолога, считает он.

Роструд выделил 6 категорий риска поднадзорных объектов, исходя из которых определяется частота проверок. Уровень риска зависит от класса условий труда, отрасли, масштабов деятельности, пояснил замруководителя ведомства Михаил Иванков. По его словам, Роструд приступил к созданию полноценной системы управления контрольно-надзорной деятельностью, её планируется внедрить в пилотном режиме до конца года. А запуск сервиса «Электронный инспектор» - системы внутреннего контроля на предприятиях - позволил хозяйствующим субъектам снизить издержки от проверок на 2,2 млрд рублей.

МЧС благодаря внедрению в пилотном режиме риск-ориентированного подхода удалось сократить число плановых проверок со 173 тысяч до 130 тысяч в год. Основная задача на данном этапе - совершенствование нормативной базы и устранение морально и технически устаревших норм, отметил замдиректора департамента надзорной деятельности и профилактической работы ведомства Сергей Воронов. Главная цель совершенствования контрольно-надзорной деятельности - снижение количества пожаров и количества погибших в них, подчеркнул он.

Своим опытом внедрения риск-ориентированного подхода поделились также представители Федеральной службы по финансовому мониторингу, Федерального медико-биологического агентства, Ространснадзора.

Риск-ориентированная модель контрольно-надзорной деятельности в пилотном режиме внедряется в Ульяновской области. Основные мероприятия, направленные на совершенствование контрольно-надзорной деятельности в регионе и переход на риск-ориентированную модель, закреплены в « » «Контроль рисков для комфортной и безопасной жизни и эффективного бизнеса» на 2015–2017 годы. Этот документ разработан федеральными и региональными экспертами совместно с Правительством РФ и министром РФ по вопросам Открытого правительства Михаилом Абызовым и утверждён в августе 2015 года.

Эта "дорожная карта" на сегодняшний день реализуется, сформирован проектный офис, который отвечает за её реализацию. Он состоит из представителей органов исполнительной власти, общественных организаций, которые представляют интересы предпринимательского сообщества, и уполномоченных по защите прав предпринимателей», - рассказал и.о. министра экономического развития Ульяновской области Вадим Павлов.

В регионе, по его словам, сформирован реестр обязательных требований и классификатор нарушений, реализован принцип «сначала предупреждение, потом штраф» для нарушений, выявленных впервые. Кроме того, на основе собственного опыта реализации риск-ориентированной модели проверок в Ульяновской области подготовлены предложения по региональному стандарту контрольной деятельности.

Изучение передового опыта, по мнению участников экспертного семинара, позволит внести коррективы в проект федерального о государственном и муниципальном контроле, который разрабатывается Минэкономразвития с вовлечением экспертного сообщества по поручению Президента РФ.

Премьер-министр Дмитрий Медведев подписал разработанное при участии экспертов Открытого правительства постановление о применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля. Согласно этому документу, уже в 2017 году интенсивность и форма проверок по трём видам надзора - санитарно-эпидемиологическому, пожарному и надзору в области связи - будет зависеть от степени рисков на том или ином объекте. Таким образом, переход ведомств на «умный» контроль теперь закреплён официально. С 2018 года на новую модель предстоит перейти всем контрольно-надзорным органам.

Суть состоит в том, чтобы направить основное внимание контрольно-надзорных органов туда, где риск нарушений очевидно выше. Это должно избавить добросовестных представителей бизнеса от излишней административной опеки… Это, действительно, часть масштабной работы по совершенствованию контрольно-надзорных функций государства. Документы готовились с участием бизнес-сообщества и членов Экспертного совета», - отметил Дмитрий Медведев в ходе заседания Правительства 25 августа.

Постановление о риск-ориентированном подходе разработано в рамках утверждённой в апреле этого года « » совершенствования контрольно-надзорной деятельности в РФ на 2016–2017 годы, которая была подготовлена в максимально публичном режиме на площадке правительственной подкомиссии под председательством министра РФ по вопросам Открытого правительства Михаила Абызова. Проект постановления на площадке подкомиссии, замечания бизнес-сообщества и при Правительстве РФ были учтены при доработке документа. Напомним, реформа контрольно-надзорной деятельности входит в число проектов, которые будут реализовываться в рамках работы президентского по стратегическому развитию и приоритетным проектам.

Подписанное постановление является частью большой работы и фиксирует чёткий подход, который обязаны будут внедрить все без исключения контрольно-надзорные органы в рамках реализации приоритетного национального проекта по реформе контроля и надзора. Риск-ориентированная модель проверок уже используется в большинстве развитых стран мира, её применение, по оценкам международных экспертов, позволило сократить общее количество проверок на 30–90%, а отдельные категории бизнеса, в которых потенциальные риски для безопасности государства и общества минимальны, и вовсе перестали подвергаться плановым проверкам. В России риск-ориентированный подход до сих пор внедрялся в в пяти ведомствах, на которые приходится 75–80% всех проверок. Это МЧС, Федеральная налоговая служба, Роспотребнадзор, Ростехнадзор и Роструд. В ходе пилотных проектов были наработаны успешные практики, которые теперь необходимо масштабировать. С 2017 года "умная" модель проверок теперь уже в обязательном порядке будет внедряться в МЧС, Роспотребнадзоре, Федеральном медико-биологическом агентстве и Роскомнадзоре», - говорит Михаил Абызов.

Правила и критерии отнесения проверяемых объектов к тому или иному классу опасности или категории риска установлены постановлением Правительства. Все проверяемые объекты разделяются на 6 категорий риска. Они будут присваиваться не только исходя из потенциальной опасности, но и в зависимости от того, насколько часто выявляются нарушения на том или ином объекте.

Объекты 1, 2 и 3 классов опасности, риски на которых оцениваются как чрезвычайно высокие, высокие и значительные, будут подвергаться регулярным плановым проверкам. Речь идёт, к примеру, об организациях, эксплуатирующих радиационно и ядерно опасные производства, объектах по уничтожению химоружия, лабораториях, работающих с патогенными микроорганизмами. На предприятиях среднего и умеренного риска плановые проверки нельзя будет проводить чаще одного раза в период, предусмотренный конкретным видом госконтроля. А объекты 6 класса опасности будут освобождены от плановых проверок.

Таким образом, внимание проверяющих органов будет сконцентрировано на объектах, где нарушение безопасности может привести к наиболее тяжёлым последствиям, а также на злостных нарушителях. Такой подход позволит, с одной стороны, повысить в целом защищённость государства и общества за счёт повышения эффективности контрольно-надзорной деятельности и оптимизировать трудовые и финансовые ресурсы проверяющих госорганов. А с другой стороны - освободить от чрезмерного внимания контролёров, избыточного административного давления и связанных с этим издержек добросовестных предпринимателей, чей бизнес не несёт в себе серьёзных потенциальных рисков. Постановление также предусматривает возможность перехода из одной категории риска в другую в зависимости от качества соблюдения требований. Но важно, чтобы ведомственные методики отнесения к категориям риска были максимально прозрачны и понятны как предпринимателям, так и простым гражданам, и чтобы можно было безошибочно определить, к какой категории относится объект», - считает Михаил Абызов.

О результатах реализации постановления МЧС, ФМБА, Роспотребнадзор и Роскомнадзор должны будут доложить в Правительственную комиссию по проведению административной реформы до 1 февраля 2017 года. По итогам внедрения риск-ориентированного подхода в этих ведомствах методика распределения объектов по категориям риска может быть усовершенствована, полагает министр. Предполагается, что с 2018 года новая модель должна распространиться на все виды контроля и надзора, подпадающие под действие 294-ФЗ о защите прав предпринимателей. Поэтому, по словам Михаила Абызова, планы проверок на 2018 год необходимо будет составлять уже с учётом риск-ориентированного подхода.

Комплексная реформа системы государственного контроля и надзора осуществляется по поручению главы государства в формате Открытого правительства. Летом текущего года в рамках реформы был подготовлен и принят Госдумой в 294-ФЗ, вступающих в силу с 2017 года. Он обеспечит защиту прав предпринимателей при осуществлении контрольно-надзорной деятельности. Поправки, в том числе, дают нормативную базу для применения риск-ориентированного подхода в контрольно-надзорной деятельности. Одним из ключевых моментов реформы, как ожидается, станет принятие в этом году федерального закона о государственном и муниципальном контроле и надзоре. Для работы над этим фундаментальным документом по поручению главы государства создана межведомственная рабочая группа, которую возглавляет Михаил Абызов.

Президент РФ Владимир Путин по итогам состоявшегося 22 июля с членами Правительства, посвящённого совершенствованию госконтроля, поручил кабмину до 31 декабря текущего года обеспечить принятие нормативных правовых актов, предусматривающих применение риск-ориентированного подхода при организации контрольно-надзорных мероприятий, а также оптимизацию таких мероприятий на региональном и муниципальном уровнях. Ответственными за это в Правительстве главы Минэкономразвития и Минюста, а также министр РФ Михаил Абызов.

По мнению экспертов Открытого правительства, подписание постановления о риск-ориентированном подходе – это один из признаков наступления оттепели в сфере госрегулирования и надзора.

Подписанное постановление Правительства, официально утверждающее новый подход в госконтроле, - это взвешенный, компромиссный во многом результат совместной работы экспертного и делового сообщества и представителей госорганов, которую координировал министр Михаил Абызов. У предпринимателей наконец появились критерии, когда и при каких обстоятельствах надзирающий орган может прийти с проверкой. Это огромный шаг вперед, это настоящая революционная история», - считает вице-президент ОПОРА РОССИИ Марина Блудян.

Вступление в силу новых правил контрольно-надзорной деятельности довольно быстро приведёт к улучшению положения предпринимателей, в особенности малого и среднего бизнеса, уверен сопредседатель «Деловой России», член Экспертного совета при Правительстве Алексей Репик.

Безусловно, разделение бизнеса по уровню опасности с соответствующим перераспределением внимания проверяющих органов - это плюс. Причем положительный эффект будет ощутим не только для предпринимателей, но и для самих контролеров. Во-первых, органы проверки смогут оптимизировать свои трудовые и финансовые ресурсы. Во-вторых, эффективность проверок должна вырасти. Когда объект заведомо отнесен к тому или иному классу опасности, это уже не поиск иголки в стоге сена, а целенаправленная работа по поддержанию эпидемиологической ситуации в норме, по сохранению окружающей среды», - считает он.

Теперь, по словам Алексея Репика, необходимо будет работать над введением аудита контрольно-надзорной деятельности и отказываться от «проверок по расписанию», которые делаются лишь «для галочки».

Для бизнеса переход на риск-ориентированный подход будет полезен с точки зрения сокращения затрат на взаимодействие с органами госконтроля, считает директор Центра технологий государственного управления РАНХиГС, член Экспертного совета при Правительстве Владимир Южаков. Но в то же время, по его словам, пока не понятно, сколько будут стоить для бизнеса неизбежные "бюрократические процедуры и торги" за отнесение к невысоким классам опасности.

Устанавливая категории рисков и классы опасности деятельности бизнеса и производственных объектов, нужно одновременно смотреть, целесообразно ли сохранение госконтроля в отношении деятельности и производственных объектов с невысокими классами опасности с учетом возможности его замещения негосударственными инструментами контроля. А в части деятельности и производственных объектов с высокими классами опасности нужно оценивать результативность госконтроля и его вклад в защиту охраняемых законом ценностей», - считает эксперт.

• Постановление Правительства о применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля

С недавнего времени при осуществлении отдельных видов государственного контроля (надзора) используется риск-ориентированный подход. Применение такого подхода закреплено в статье 8.1 Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Указанной статьей в качестве основных целей использования риск-ориентированного подхода выделяются:

• оптимальное использование трудовых, материальных и финансовых ресурсов, задействованных при осуществлении государственного контроля (надзора);
• снижение издержек юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;
• повышение результативности деятельности органов государственного контроля (надзора).

Постановление от 17 августа 2016 года №806. Утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определённой категории риска или определённому классу (категории) опасности. В целях поэтапной отработки механизма перехода на риск-ориентированную модель при отдельных видах госконтроля определён перечень видов контроля, при которых такой подход будет применяться до 1 января 2018 года. Принятые решения направлены на активное использование методов оценки рисков в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности. Одновременно внедрение риск-ориентированного подхода позволит повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности.

Справка

Подготовлено Минэкономразвития России в целях реализации Федерального закона от 13 июля 2015 года №246-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"» (далее – Федеральный закон №246-ФЗ).

Федеральным законом №246-ФЗ предусмотрено, что с 1 января 2018 года органами государственного контроля (надзора) при организации отдельных видов госконтроля применяется риск-ориентированный подход. Такие виды госконтроля определяются Правительством России.

Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и проведения государственного контроля (надзора), при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения контрольных мероприятий определяется отнесением деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя и (или) используемых ими при такой деятельности производственных объектов к определённой категории риска либо определённому классу опасности.

Подписанным постановлением утверждены Правила отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определённой категории риска или определённому классу (категории) опасности.

В целях поэтапной отработки механизма перехода на риск-ориентированную модель при отдельных видах госконтроля определён перечень видов государственного контроля (надзора), при которых такой подход будет применяться до 1 января 2018 года. В этот перечень включены:

• федеральный государственный надзор в сфере связи;
• федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, который проводится Роспотребнадзором и Федеральным медико-биологическим агентством;
• федеральный государственный пожарный надзор.

В положения о федеральном государственном надзоре в сфере связи, федеральном государственном санитарно-эпидемиологического надзоре и федеральном государственном пожарном надзоре внесены изменения, которыми, в частности, устанавливаются категории риска или классы опасности, которые применяются при этом виде контроля (надзора); критерии отнесения объектов контроля к определённой категории риска или определённому классу опасности; периодичность проведения плановых проверок в зависимости от присвоенных объектам контроля категории риска или класса опасности.

Принятые решения направлены на активное использование методов оценки рисков в целях снижения общей административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности.

Одновременно внедрение риск-ориентированного подхода позволит повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности.